关于加快修订《中华人民共和国大气污染防治法

当前我国遭遇的大面积、长时间的严重大气污染，给人民的生产、生活和健康带来了巨大的威胁。环保部门监测数据显示，2013年74个城市空气质量总体超标天数比例为68.4%，重度和严重污染比例达到30.2%，其中PM2.5超标尤其严重。污染范围波及17个省、市、自治区和四分之一的国土面积，影响人口约6亿。也有报道称2013年雾霾波及中国25个省、市、自治区和100多个城市。这些数据表明，近年来我国的大气污染愈来愈严重，如此发展下去，其后果不堪设想。如何治理雾霾，让神州大地重现蓝天白云，青山绿水，成为我国政府和人民群众共同关心和迫切希望解决的问题。在这场大气污染防治行动中，采取行政手段、经济手段和科技手段固然重要，但必须完善关于大气污染防治的法律法规标准，作为我们的行动准则和法律保障。

2013年9月，国务院发布了《大气污染防治行动计划》，提出了“经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。力争再用五年或更长时间，逐步消除重污染天气，全国空气质量明显改善”的奋斗目标，制订了防治大气污染的具体行动计划和一系列措施，令人鼓舞。《大气污染防治行动计划》是当前我国大气污染防治的纲领性文件。该行动计划提到要“完善法律法规标准。加快大气污染防治法修订步伐”。本建议主要结合当前大气污染防治问题提出对修订《中华人民共和国大气污染防治法》（以下简称《大气污染防治法》）和加强大气污染治理的一些意见历史的经验值得借鉴。当前我国的严重大气污染，令人联想起五十年代英国伦敦遭遇的严重烟雾天气和美国洛杉矶遭遇的光化学烟雾事件。1952年12月，由于工业、燃煤等污染导致伦敦出现灾难性雾霾，仅4天死亡达4000多人，2个月后又有8000多人丧生。为此，英国政府颁布了世界上第一部《清洁空气法》。规定伦敦城内的电厂和重工业厂必须迁往城外，减少居民煤炭用量，逐步实现天然气化，冬季集中供暖，对各种废气排放严加约束、处罚，等等，有效减少了烟尘和颗粒物。80年代后，交通污染取代工业污染成为伦敦的首要威胁，政府又颁布了一系列措施，包括优先发展公共交通网络、抑制私车发展、减少尾气排放、整治交通拥堵等。经过几十年的治理，伦敦脱掉了“雾都”的帽子，每年雾霾天减少到10天以下，成为低碳生态之城。1955年9月美国洛杉矶的光化学烟雾污染事件，在两天内因呼吸系统衰竭死亡的65岁以上老人达400多人。为此，政府提出了六条建议，其中包括放缓重污染行业的增长、建立高效公交系统、逐步淘汰柴油车等，虽然取得一些进展，但成效有限。直到1970年《清洁空气法案》出台才有了里程碑式的改变。这部法律在大气治理中发挥了关键作用，如规定所有汽车上必须安装催化式排气净化器、敦促石油公司在成品油中减少烯烃等杂质含量等。经过四十多年的治理，蓝天白云重新出现在洛杉矶上空，重污染天数从1977年的121天下降到1999年的0天。

近年我国发生的雾霾，虽然就局部来说，不一定有当年伦敦和洛杉矶那么严重，但覆盖面积远远大于伦敦和洛杉矶。一旦我国治理不力，雾霾进一步发展，其灾难性后果将是不堪设想的。伦敦和洛杉矶治理雾霾给我们提供了许多宝贵的经验，其中最大的启示是必须要有一部强有力的严格的防治大气污染的法律，并通过严格执法将法律的规定付诸实践，才能将从中央到地方的各级政府、企业和人民群众的思想和行动统一起来，拧成一股绳，取得事半功倍的效果。

《中华人民共和国大气污染防治法》于2000年4月29日由第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，并由第32号主席令颁布，2000年9月1日开始执行。该法规对大气污染防治的总体原则、监督管理体制、防治燃烧产生的大气污染、防治机动车船排放污染以及防治废气、尘和恶臭污染、法律责任等做了较为明确具体的规定。13年多来，该法规对于防治大气污染，保护大气环境，起到了一定的法律保证作用。，从2000年该法规执行以来，我国出现了许多新情况，如工业和交通运输业的迅猛发展，城市规模的急剧增大，汽车保有量的爆炸式增长等，导致大气污染远远超出了该法规制定时的预料，已经严重威胁到人民的健康和生活。对于违反该法规带来的法律责任，也存在处罚较轻和执行难等问题。在这种形势下，现有的《大气污染防治法》已经与我国经济和社会的发展不相适应，十分有必要进行修改和补充，以保证大气污染的防治取得决定性的胜利，促进国家经济和社会的可持续发展。

一、在加强政府统筹领导的，还应当调动企事业单位和群众的积极性

当前我国的大气污染已经达到严重的程度，大力整治大气污染已经到了关键时刻，我们必须把防治大气污染作为当前我国的一项重大任务。要做好这项工作，必须加强领导。《大气污染防治法》规定了国务院和地方各级政府在防治大气污染方面的职能，如制定大气污染防治规划、采取防治措施、控制大气污染物排放总量、实施监督管理、制定大气环境质量标准和污染物排放标准、采取相关政策和措施、执行违章处罚等。在当前大气污染防治工作中，中央和地方各级政府应该进一步加强领导，应该赋予大气污染防治领导部门更多的的权力和职责，应该加强政府各部门之间的协调，尤其要加强各省、市、自治区之间的协调和协作。与此，要发动群众，充分调动企事业单位和个人在大气污染防治中的积极性。全国的企事业单位必须积极关心和参与大气污染防治工作，自觉遵守《大气污染防治法》和政府的有关规定，切实做好本单位的环境治理，积极采用先进技术和工艺，严格控制和减少本单位燃煤、工业废气、汽车尾气、工地扬尘等大气污染物的排放，杜绝违章排放，调整优化产业结构，推动产业转型升级，发展清洁生产，从源头上减少大气污染物的生成。全国人民群众要树立环境治理人人有责的观念，要关心和参与保护大气环境的行动，养成文明、节约、绿色的消费方式和生活习惯，从自身做起、从点滴做起、从身边的小事做起，共同保护大气环境，不做损害大气环境的事，并与污染大气环境的人和事作斗争。《大气污染防治法》缺乏单位和个人参与防治大气污染方面的有关规定，应予补充。

二、推广大气污染物排放总量控制和许可证制度

《大气污染防治法》规定“对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域……,可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。”该总量控制区内有关地方人民政府核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量,核发主要大气污染物排放许可证。在当前污染源数量大、大气质量已经很差的情况下，即使每个污染源都实现浓度达标排放，向大气排放的污染物总量仍然很大，仍不能遏制大气质量的继续恶化，，我们建议推广实行大气污染物排放总量控制和各单位定量排放许可证制度，并有计划地控制和逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量。对于排放达标并且不超过排放总量的单位，予以表扬和奖励；对于排放不达标或超过排放总量的单位，责令整改。

三、严格修订标准，加重处罚力度

对于《大气污染防治法》中的国家大气环境质量标准和各种大气污染物的排放标准，要加以修订，从严要求，并由相关部门严格监督执行。任何企业和单位都必须严格执行国家和地方政府颁布的防治大气污染的各种标准，积极采取措施提高装置的废气、烟尘处理效果，严格做到达标排放。对于未经批准偷排大气污染物者，追究其法律责任，予以严惩；对于超标排放大气污染物者，予以重罚，并责令改正，到期不能达标者责令停产。，要让违法者受到最严厉的惩罚。2000年颁布的《大气污染防治法》中法律责任部分所规定的各种罚款标准，已显著不符合当前形势和物价水平，应加以修改。

四、大力减少燃煤用量，加快发展清洁能源

燃煤污染是造成大气污染和雾霾的罪魁祸首之一。我国的电力75-80%是煤电，煤炭消耗量达全球消耗量的一半左右，相应地全球一半左右的燃煤粉尘和二氧化硫等废气排入了我国的大气，加上全球第一的我国汽车保有量造成的尾气污染，全球规模最大的房地产和其他基建造成的扬尘污染等，势必造成我国成为全球最严重的大气污染区域。《大气污染防治法》第三章规定了一系列防治燃煤产生的大气污染的措施，主要内容包括控制煤的硫份和灰份、改进城市能源结构、推广清洁能源的生产与使用、发展城市集中供热、要求电厂脱硫除尘、加强防治城市扬尘等。当前的重点应该是在继续治理和减少燃煤产生的大气污染的，千方百计减少燃煤用量。为了减少煤炭消耗量，必须加快发展取代煤炭的清洁能源，如天然气、生物质能源、水电、风电、太阳能等，沿海地区还可以发展核能发电，农村地区重点发展生物质发电、沼气发电、太阳能利用。这些都应当在修改中予以体现。争取经过10年左右，我国就有可能显著减少煤炭用量，从而显著减少雾霾等大气污染。

五、防治汽车尾气污染

机动车船特别是汽车的尾气污染是造成大气污染和雾霾的另一个罪魁祸首。汽车尾气中包含有一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物、细颗粒物等，是形成PM2.5和光化学污染的主要来源之一。《大气污染防治法》第四章规定了一系列防治机动车船排放污染的措施，如任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定标准的机动车船；在用机动车不符合制造当时的机动车污染物排放标准的，不得上路行驶；对机动车船的日常维修与保养、车船用燃料油、排气污染检测和抽测等作出了原则性规定。我们认为，防治汽车尾气污染的关键主要应包括以下几方面是大力发展清洁能源驱动的公共交通网络，如地铁、城市轻轨、电车、天然气汽车、电动汽车等，鼓励群众乘坐公交车出行；，严格控制和提高汽车尾气的排放标准，鼓励使用低排放汽车，淘汰排放不达标的黄标车；第三、控制汽车总量的过快增长；第四、提高汽车用油品质量，可以减少尾气污染10%以上；第五、采用节能、环保、安全、耐用的绿色轮胎，可以减少尾气排放5%左右，从源头上降低PM2.5；第六、整治交通拥堵，减少尾气排放。应该指出的是，除了城市的汽车之外，还应该特别关注城市外的汽车，特别是那些从事长途运输的货车，它们数量多，排放大，柴油质量差，经常超载，难管理，给环境造成了不容忽视的污染，应严加管理。

六、防治废气、粉尘和其他大气污染

《大气污染防治法》还规定了防治粉尘污染、废气污染恶和恶臭污染、禁止焚烧包括秸秆在内的产生有毒有害烟尘和气体的物质、防治城市扬尘污染、防治餐饮业油烟污染、鼓励和支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用等条例。但该法规没有规定必须防治建筑装修、制鞋、箱包、印刷等行业使用的涂料、粘合剂、油墨和溶剂的有机挥发物（VOC）的污染，应予补充，并且应鼓励和支持使用无溶剂和水性涂料或胶粘剂。由于我国房地产和基建规模大，应该补充规定防治房地产等建筑施工过程的扬尘污染的措施。

七、短期治理与长期治理相结合

近年雾霾来势汹汹，发展很快。为了尽快治理雾霾，最大限度减少其危害，抑制其进一步发展，推行一些当前可以实施的治理措施并尽快落到实处，是完全必要的。对一些较长期才能见效的治理措施，如发展清洁能源，产业升级换代、构建公共交通网络等，也要抓紧开始实施，争取在5-10年内见到显著的成效。，要在修订中体现对大气污染的短期治理与长期治理相结合。

八、加强防治大气污染的科学技术研究

对于当前我国大面积雾霾的成因、变化规律和防治技术，虽然已经做了一些初步的研究，但还远远不够。例如，对于霾和PM2.5的成因，通常归结为燃煤、工业污染、汽车尾气、扬尘等，这对于大中城市易于理解，但似难解释像华北大平原那样以农村为主绵延数百公里的雾霾的成因，也难以解释雾霾天气来得快、去得也快、有时来无影去无踪的变化。至于大气污染和雾霾的防治方法和技术，从减少燃煤污染、工业污染、汽车尾气污染到清洁能源、清洁生产、清洁交通、加强研制高性能轮胎（又称为“绿色轮胎”）等的关键技术，都需要进行大量的科学技术研究。，对于雾霾和PM2.5对人民健康的影响也需要进行长期的深入细致的科学研究。