王佐：《规划》实施的主体是各级地方政府

　　

王佐（资料图）

      如今，物流业界人士最欢欣鼓舞的就是国家《物流业发展中长期规划（2014-2020）》终于正式颁发了。《规划》将带来物流行业利好是毫无疑问的，但前提是《规划》的各项工作都能落到实处。，物流业界目前最翘首以盼、甚至是心怀忐忑的就是《规划》落实了。

　　的确，规划的要害在于实施。这就引出一个非常重要的问题，谁来实施规划呢？或者说，谁是实施规划的责任人呢？

　　显然，个人制定的发展规划将由他本人去实施。企业制定的发展规划将由这个企业通过调整资源配置来实现预定战略目标。，政府制定的产业促进规划则应由政府配置资源来实现产业发展目标。而政府作为市场规则的制订者、市场运行的监管者和市场竞争的裁判员，它所能配置也应该提供的产业促进资源就是市场制度规则，或我们习惯称为的政策资源。

　　，落实《规划》的要害在于《规划》中的第六条“保障措施”和第七条“组织实施”相关内容的实施情况。

　　“保障措施”是说政府为了实现《规划》预定目标准备做些什么事情。比如，“完善法规制度”、“规范市场秩序”、“加强安全监管”、“完善政策扶持”等。这些都是物流业健康发展或物流企业释放活力的必要环境条件。

　　“组织实施”则是说政府准备怎么做事情来实现规划目标。这部分内容只有四句话，但从总体上明确界定了相关政府部门在《规划》实施过程中的职责，并提出了工作要求。

　　细读《规划》文本之“组织实施”内容，可以发现，《规划》在一般性提出“各地区、各部门要充分认识促进物流业健康发展的重大意义，采取有力措施，确保各项政策落到实处、见到实效”的总体要求后，分三个层面对落实《规划》提出了具体工作要求

　　一是“地方各级人民政府要加强组织领导，完善协调机制，结合本地实际抓紧制定具体落实方案，及时将实施过程中出现的新情况、新问题报送发展改革委和交通运输部、商务部等有关部门。”这就明确了地方各级人民政府是落实《规划》的主体。各级地方政府必须根据本地实际制定落实《规划》的具体方案并组织实施。，可以预期，各级地方人民政府将按照《规划》要求，迅速组织制定本地的《规划》落实方案。各地的落实方案将重新摆布物流服务资源的存量和增量，并带有明显的区域性和个性化特点。各地落实方案对相关物流服务资源和物流服务市场的竞争将不可避免，如何按照区域经济发展客观规律和经济地理禀赋特点来协调不同层次、不同行政区域的《规划》落实方案，不仅涉及物流资源配置效率，而且将考验地方各级政府发展现代物流业的行政智慧。同样可以预期的是，在“加快完善现代市场体系”改革目标的指引下，为了更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，地方各级政府在制定《规划》落实方案的时候，将更多听取本地物流企业与相关行业组织的意见，这就给物流业界参与规划的实施，物流企业将规划措施转化为企业市场竞争力提供了机会。最终的《规划》落实方案，应该是地方政府和物流业界互动协商的成果，应该充分反映城市发展和产业发展两个层面的利益诉求，是能够实现双赢的。

　　二是“国务院各有关部门要加强沟通，密切配合，根据职责分工完善各项配套政策措施。”这是对中央政府与物流业发展相关的30多个部门协同行政步调、配套政策体系、改善营商环境提出的要求。产业促进政策的配套协调，对具有鲜明跨边界、一体化、综合性特点的物流业来说，至关重要。在政府部门以“条线”为主的行政模式下，如果相关部门间政策措施不配套、不协调，则再好的政策设计，其效用都会在不同部门对物流业的交叉监管中打折扣甚至相互抵消。从现有相关政府部门的职责分工来看，相对于物流业以“块面”为主的运营模式及其转型升级的市场要求来说，相关部门行政领域的划分即对物流业的服务监管职能设计显得有些过细、过窄、甚至有时重叠，以致物流服务市场健康发展所需综合服务和监管能力不足，政策协调成本高、市场响应速度慢。这实际上对政府改进现有市场监管模式，以更好适应现代物流业的复合性提出了挑战。

　　三是要求“发展改革委要加强统筹协调，会同有关部门研究制定促进物流业发展三年行动计划，明确工作安排及时间进度，并做好督促检查和跟踪分析，重大问题及时报告。”这就明确了国家发改委在中央政府层面推进《规划》落实的牵头地位一是组织研究制定落实《规划》的三年行动计划，对《规划》实施提出进度和节点要求；二是对三年行动计划的执行情况做好监督检查和跟踪分析，即做好事中、事后监督。这充分体现了全面深化改革的基本原则和战略意图。

　　这样一来，如果各层面的工作都执行到位，实际就在中央政府和各级地方政府之间，形成了一个落实《规划》的推进控制机制国家制定《规划》作为促进我国现代物流业健康发展的顶层设计；各级地方政府负责制定具体的《规划》实施方案并组织实施，通过“新情况、新问题报送”反馈机制，以问题为导向实现《规划》实施过程的循环改进；作为落实《规划》的“保障措施”，国务院各部门必须为《规划》落地提供配套协调的政策措施，并不断完善物流业健康发展所需政策环境；作为落实事中、事后监管的工作机制，国家发改委负责《规划》实施进程的督促检查，如遇“重大问题”，则可利用“及时报告”机制，在更高决策层面寻求统筹协调，进而实现对顶层设计的改进。（作者系中国北方工业公司高级政策研究员）

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