毛涛：我国绿色供应链管理法律政策进展及完善

　　开展绿色供应链管理工作，发挥企业的主体作用，通过供需双向选择，可以推动上下游企业改进环境管理，进而减少产品全生命周期的环境影响。WWF研究表明，在全球15种大宗商品的交易中，生产商约10亿家，其中300-500家供应链企业大约控制着70%的市场。，调动企业，特别是龙头企业、大型零售商及网络平台等“关键少数”参与绿色供应链管理工作的积极性，以点带面，发挥示范带动作用，将有助于推动我国经济绿色转型。

　　绿色供应链管理法律政策进展

　　绿色供应链管理是以企业为主体开展的环境保护工作，法律政策起到的作用主要是调动企业参与，提供判断上下游企业活动是否绿色的依据，并提供相关保障。截止目前，虽然我国尚未出台专门调整绿色供应链管理工作的法律或高位阶政策，但已有不少法律政策涉及到此项工作。

　　，从国家层面的法律政策看，2016年，环境保护部发布的《关于积极发挥环境保护作用促进供给侧结构性改革的指导意见》将绿色供应链作为环境保护供给侧结构性改革的重要抓手，强调以绿色采购和绿色消费为重点，利用市场杠杆效应，带动产业链上下游采取节能环保措施。同年，工业和信息化部单独或联合相关部委颁布实施的《工业绿色发展规划（2016-2020年）》、《绿色制造工程实施指南（2016-2020年）》及《绿色制造标准体系建设指南》等文件，都将打造绿色供应链作为工业绿色发展的一项重点工作，明确围绕汽车、电子电器、通信、大型成套装备等行业龙头企业开展试点示范工作，旨在到2020年，在这些行业初步建立绿色供应链管理体系。另，我国出台的《供应链风险管理指南》（GB/T 24420-2009）和《供应链管理业务参考模型》（GB/T25103-2010）等标准，也涉及到绿色供应链管理工作。

　　除上述宏观政策及标准外，一些法律政策的制定并非以推动绿色供应链管理为初衷，在其实施的过程中，调控到供应链某个环节上的具体活动，对于绿色供应链管理工作起着或多或少的推动和保障作用。在绿色供应链主要环节上，起到作用的法律政策主要如下

　　绿色设计。相关研究表明，工业品80%的资源消耗及环境影响都取决于设计阶段。，绿色设计应是绿色供应链管理工作中的关键一环。目前《清洁生产促进法》第2条、20条、24条，《循环经济促进法》第19条、《电子信息产品污染控制管理办法》第3条、9条、25条，以及《关于开展工业产品生态设计的指导意见》等都对此做出了规定，要求在产品及包装物设计阶段，统筹考虑原料、设备、工艺、消费、回收及处理等环节的环境影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案，减轻产品全生命周期对环境的不利影响。

　　绿色生产。通过加强环境管理，改进技术工艺和处理设施，可以减少产品生产过程中的用材、用水、用能及污染物排放，使产品更加绿色。环境保护类法律政策，比如《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《节约能源法》等，都有涉及企业能源资源消耗及污染物排放的规定，尤其是提出了一些强制性要求和相关标准，据此可以作为判断上游生产企业是否绿色的重要依据。

　　绿色采购。绿色采购是绿色供应链管理中最为关键的一环，采购产品的环保与否在很大程度上决定着供应链的绿色化程度。目前《环境保护法》第22条、36条，《清洁生产促进法》第16条，《循环经济促进法》第8条、41条，《固体废物污染环境防治法》第7条，《大气污染防治法》第50条，《节约能源法》第51条、64条、81条、《政府采购法实施条例》第6条，以及《节能产品政府采购实施意见》、《企业绿色采购指南（试行）》和《政府机关及公共机构购买新能源汽车实施方案》等都对此做出了规定，主要调控两类主体的采购行为对于政府及国有企事业单位，主要要求其优先采购具有节能、节水、节材、废物再生利用等特性的绿色产品；对于其他市场主体，主要通过相应财税金融手段引导，鼓励其进行绿色采购。

　　绿色物流。在供应链上，物流环节起着不可或缺的作用，但也带来了大量的能源消耗和污染物排放。《节约能源法》第42、44条，《物流业发展中长期规划》（2014—2020年）、《交通运输节能环保“十三五”发展规划》、《加快推进绿色循环低碳交通运输发展指导意见》、《包装行业高新技术研发资金管理办法》等都对绿色物流提出了要求，比如强调各种交通运输工具之间的协调和衔接、主张建设智能交通、推荐使用节能减排型运输工具和仓储设施、呼吁避免过度包装等。

　　绿色回收及再利用。在残次品、废旧品或者零部件回收后，进行整体或部分再利用，不仅可以延长产品生命周期的，而且有助于节约资源能源和减少污染物排放。《循环经济促进法》第15条、32条、37条、39条，《固体废物污染环境防治法》第3条，《电子废物污染环境防治管理办法》第14条，以及《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《报废汽车回收管理办法》等对此进行了规定。

　　，从地方层面的法律政策看，除了国家层面的法律政策外，一些地方政府也开展了有益探索，出台了一些地方性的法律政策，积极引导企业参与绿色供应链管理工作。

　　天津市是我国最早开展绿色供应链管理试点工作的城市，不仅出台了《绿色供应链管理试点实施方案》、《绿色供应链管理工作导则》、《绿色供应链管理暂行办法》、《绿色供应链产品政府采购管理办法》、《绿色供应链产品政府采购目录》等政策，而且配套出台了《绿色供应链管理体系要求》（DB12/T 632-2016）、《绿色供应链管理体系实施指南》（DB12/T 662-2016）等标准，充分发挥政策规范和标准引领的作用，率先在钢铁和建筑等基础较好的领域开展绿色供应链管理试点工作。

　　东莞作为重要的制造业基地，在绿色供应链管理方面也开展了大量工作。2015年，东莞成为环境保护部首家绿色供应链试点城市。2016年8月，颁布实施的《东莞市绿色供应链环境管理试点工作方案》，提出围绕家具、制鞋、电子和机械等四大行业以及零售服务业开展试点工作。

　　，上海市、深圳市等地在绿色供应链管理方面也或多或少地颁布了相关政策。

　　，在相关法律政策作用及成效方面，在绿色供应链管理工作中，相关法律所起到的作用主要是引导和规范，通过政府和企业两类主体发挥作用。

　　从政府层面讲，政府主要依据法律政策授权，通过财政、价格、税收、政府采购等手段，调动上下游企业参与绿色供应链管理工作的积极性，比如《环境保护法》第36条第2款规定“国家机关和使用财政资金的其他组织应当优先采购和使用节能、节水、节材等有利于保护环境的产品、设备和设施。”与此，相关法律政策赋予了政府相应的监管职责，对供应链上下游企业环境影响行为进行监督当出现超标排污、治污设备不正常运行等环境违法行为时，对相关企业进行处罚；当企业的环境保护工作取得成效时，给予企业相应的支持和奖励。

　　从企业层面来讲，不少法律政策都对企业生产及相关活动的用能、用水、用材及污染物排放标准等提出要求，并要求企业公开环境信息，这将有助于上下游企业参考，尤其是作为绿色采购的重要依据。，法律政策可以起到激励供应链上相关企业从事环保工作的作用，只要企业节能减排和改善环境，就可以获得相应的财税政策支持。反之，若出现环境违法行为，企业将会受到罚款、行政处罚，甚至刑事处罚。

　　在相关法律政策的引导和规范下，不少企业已经自发开展了绿色供应链管理工作。，企业开展此项工作的初衷会有所不同。其中，一些企业是为了维持正常的生产经营活动，尤其是采购来源单一型企业，如果上游企业出现环境违法行为，相关货源供不上来，这些企业很可能因为关键零部件短缺而无法正常生产。故这类企业在进行供应链管理时，会督促相关企业合规经营，降低上游企业源自环境违法而无法及时足量供货的风险。但存在的问题是，这类企业对上游企业所提的环境保护要求往往较低，只要上游供应商合规经营即可，其主要作用是督促上游企业遵守环境保护相关法律政策。而另一些企业则是切实延伸企业责任，不仅对本企业的生产活动提出了严格节能环保要求，而且也督促供应商去履行更为严格环境保护责任。这类企业会将上游企业遵守环保法律政策作为最低要求，而且会在此之上提出更高的节能、节水、节材及污染物减排指标，只有满足要求的企业，才能进入采购名录。随着激励效应一级级向上传递，可以带动相关企业参与节能环保工作。

　　，企业开展此项工作的初衷不尽相同，效果都是一样的，至少推动了供应链相关企业合法合规经营，甚至高效节能减排。比如，华为于2012年实施了供应商节能减排项目试点计划，截至2015年已有24家供应商参与其中，并取得了明显减排效果。其中，2014年20家参与该项目的供应商，全年时间减排CO2约5.4万吨。

　　法律政策存在的不足

　　，法律政策过于分散，对于企业绿色供应链管理工作的指导不足。

　　从开展绿色供应链管理工作的情况看，不少国外大型跨国公司在华机构及中外合资企业已经开展了多年相关实践，规章制度相对完善、运作机制较为成熟，其主要原因是企业总部对此提出了要求，也有一些企业自发开展了此项工作。相比较，开展绿色供应链管理工作的内资企业数量较少，即使已经开展，也多是处于起步和探索阶段。为调动更多企业参与此项工作的积极性，很有必要进行法律政策引导和规范。正如前文提到的，目前出台的不少法律政策都有涉及绿色供应链管理工作的相关规定。但存在的问题是，这些规定散见于环保类、物流类、采购类、回收利用类等法律政策中，多是对供应链某个环节进行调整，相关规定不成体系。由于目前绿色供应链管理工作对于大多数中国企业来讲，还比较陌生，而过于分散的法律政策则很难引导广大企业参与此项工作。

　　，一些关键领域，缺少必要的法律政策规范。

　　在整个供应链体系中，下游企业的环境管理效应会沿着供应链向上传递，若上游企业违反法律规定或者合同约定的环保义务，只要下游企业管理好采购环节，便可以与环境行政管理一样，起到督促企业纠正环境违法违规行为的效果。比较而言，对于供应链下游环节的管理相对较难，尤其是处于供应链末端的回收利用环节。目前《循环经济促进法》、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》、《报废汽车回收管理办法》等对于推动回收利用工作的开展起到促进作用。回收利用产业在我国尚属发展初期，尤其是电子电器回收利用产业的基础更是薄弱，在缺少配套性标准及相关支持措施的情况下，很难将绿色供应链打造成为一个闭环，进而实现资源的再利用。

　　，配套性法律政策不健全，绿色供应链管理工作难以顺利开展。

　　开展绿色供应链管理工作，下游企业需要了解上游企业的用能、用水、用材及排污排放情况，这都有赖于上游企业的环境信息公开。目前《环境保护法》、《环境信息公开办法（试行）》、《企业事业单位环境信息公开办法》、《关于加强企业环境信用体系建设的指导意见》、《中国上市公司环境责任信息披露评价报告》等都对信息公开问题做出了规定，基本做到有法可依、有章可循，相关法律政策多是提要求，却缺少必要的程序性规定及惩罚性措施，致使环境信息公开的效果不佳。目前，除了上市公司必须公开其环境信息外，其他一些企业主要是自愿公开。从某种意义上讲，绿色供应链管理和环境信息公开是相辅相成的，绿色供应链管理实践在一定程度上推动了企业环境信息公开，而要开展大范围的绿色供应链管理工作又有赖于广泛和真实的企业环境信息公开。在当前绿色供应链管理实践中，基于采购需求，上游供货商会向下游采购商公开相关环境信息。但问题是，这类环境信息的获取范围有限，只有这些与供货商有紧密合作关系，而且已经开展绿色供应链管理工作的下游企业才可以得到相关信息。由此导致，大多数未开展此项工作的采购商很难了解上游企业的环境信息。，即使一些环境信息已经向部分开展绿色供应链管理的企业公开，但广大社会公众很难接触此类信息，在缺少必要社会监督的情况下，其真实性可能会存在问题。

　　，绿色供应链管理整体成本过高，现有法律政策激励明显不足。

　　绿色发展虽然已经成为我国五大发展理念之一，我国尚未形成绿色消费氛围，主要变现为，我国资源环境要素市场化机制尚未形成，资源利用、能源消耗及污染排放的外部性难以内化，“搭便车”现象普遍存在，粗放式发展往往投入小、见效快，而绿色发展则投入高、减效慢。尤其在经济发展进入新常态后，企业特别是制造企业普遍经营困难，企业绿色转型意愿不强。开展绿色供应链管理工作，大多会增加上游企业的节能环保投入，产品或者零部件虽然会绿化，生产成本往往也会增加。当前，大多消费者关注的是产品价格，而非其绿色投入，当这类产品进入市场时，价格较高的绿色产品市场空间有限。为此，国家也出台了一系列财税金融支持政策，比如绿色采购、税收减免等，在一定程度上补偿企业额外的环保投入。，这些正向激励多是杯水车薪，环保型企业及绿色产品的竞争劣势尚未扭转。

　　完善建议

　　，应该完善法律政策体系，对绿色供应链管理工作提供全面指导。

　　供应链是一个系统工程，涵盖设计、生产、采购、销售、物流、消费、贸易、回收再利用等多个环节，以及设计商、供应商、生产商、分销商、运输商、消费者、回收商等多方主体。，绿色供应链管理并不是供应链某个环节的单一管理，而是全供应链管理，任何一个环节的管理效果都会对全局产生影响，需要平衡好整体与局部以及各环节之间的关系。建议出台一部专门调整绿色供应链管理工作的综合性立法或者高位阶政策，对相关政府部门职责、参与此项工作企业的权利及义务、标准制定、保障机制及处罚措施等进行系统规定，统领绿色供应链管理工作。对于其他相关规定，建议据此进行必要的修订和完善，与综合性法律政策相配套，积极发挥标准引领作用，逐步形成综合性法律政策和单行法律政策相结合，配套标准较为完善的体系。

　　，要推动回收利用产业发展，补齐绿色供应链管理的制度“短板”。

　　在供应链管理各环节中，任何一个“短板”的存在，都会影响到整体实施效果。，有必要补齐各个“短板”，尤其要做好回收利用工作，推动绿色供应链形成一个闭环，提升整个供应链绿色化水平。立足回收利用产业发展实际，建议尽快完善相关法律政策和标准体系，调动企业参加回收利用工作的积极性，推动产业做大做强和规范运营。一方面，引导企业由“产品-废弃”的单向线型模式转变为“产品-再制造”的闭合循环模式，以旧件为原料进行再制造，通过延长产品生命周期，减少不必要的资源能源消耗和污染物排放。另一方面，推动逆向物流体系建设，确保包装品、零部件、物料废旧产品能大规模、廉价的从消费端返回到生产企业，为绿色再制造提供坚实的基础。

　　，要加强环境信息公开，夯实绿色供应链管理工作基础。

　　建议扩大环境信息公开的范围，为绿色供应链管理提供必要支撑。关于公开主体，除上市公司之外，重点排污单位和企业也应纳入强制环境信息公开范畴，并逐步扩大此范围，最终实现全覆盖。关于公开内容，企业的环境保护规章制度，污染物排放、能耗、物耗、水耗、废物处理及回收利用情况等信息都应公开，以便下游企业对上游企业环境保护情况进行全面判断，还要使环境信息公开成为一种常态，所有市场主体都可以看到，而非仅是目前少数已开展绿色供应链管理工作企业才可以获取。，环境信息公开仅是前提，更需要发挥政府监管和公众参与的作用，确保信息的真实可靠。在此过程中，有必要建立企业环境信息在线监测系统，并接入区域性或全国性网络，接受政府监管和公众监督，对于未公开环境信息或者进行数据造假的企业进行重罚。

　　，要用好财政金融法律政策，调动更多的企业参与绿色供应链管理工作。

　　一方面，发挥财税金融政策的正向激励作用，对处于绿色供应链条上的设计、生产、物流、回收利用等企业，给予绿色信贷、绿色债券、税收减免等经济激励，补偿其额外的环保投入，降低企业运营成本，进而调动更多的企业参与。在供应链各环节中，采购最为关键，有必要出台一部专门调整绿色采购行为的法律或政策，对于政府采购要着重提要求和规范采购程序，而对于其他类型主体的采购着重进行引导和提供相关支持，发挥绿色采购在推动绿色产业发展方面的重要作用。另一方面，在对环保企业进行正向激励的，也要加大对环境违法企业的处罚力度，提高环境违法成本，彻底扭转“违法成本低、守法成本高”的局面，为绿色产品生产及销售营造良好的社会氛围。（作者系工业和信息化部国际经济技术合作中心全球能源资源环境研究所副所长）