【评论】我国区域港口整合呈现五大特征

自2015年2月交通运输部印发《区域港口发展一体化试点方案》以来，区域港口整合成为现阶段我国推进区域港口协调发展和促进港口转型升级的关键举措。沿海沿江数十个省市自治区先后出台相关的整合方案对省级辖区的多个港口予以实质性整合。不少省份还在省级层面成立了港口集团，作为省域港口资源开发建设投融资及运营管理的主平台。纵观本轮我国区域港口整合的改革浪潮，其表现出五大鲜明特征，即整合背景的时代性、整合趋向的普遍性、整合过程的渐进性、整合路径的差异性和整合机制的混合性。

整合背景的时代性

本轮我国区域港口整合根植于国家政治经济发展的大潮中，具体来看，集中体现在三个方面。

第一，我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革需在各领域深入推进。经济新常态下，经济增长速度、发展方式、增长动力等发生显著变化，提升供给侧综合效率是实现经济集约型增长的重要途径。在我国港口领域，区域层面已出现较为明显的产能过剩现象。过剩产能不仅占用大量资源，而且造成低效甚至无效供给。区域港口整合旨在化解港口产能过剩，促进港口资源的优化配置，提升港口服务供给的效率，更好地服务地区经济发展。

第二，党的十八届三中全会确立了全面深化改革的顶层设计，全面深化交通运输领域改革是推进交通运输治理体系和治理能力现代化的必由之路。区域港口整合涉及港口管理体制机制的改革，离不开中央的战略部署与精心指导。2014年12月，交通运输部出台《关于全面深化交通运输改革的意见》，明确指出要“理顺港口管理体制，推动港口资源整合，促进区域港口集约化、一体化发展”。

第三，“一带一路”建设、津京冀协同发展、长江经济带发展等国家战略的实施，内在性地要求区域内及区域间交通基础设施互联互通。港口是经济社会发展的战略资源和关键支撑，是推进实施国家战略的重要支点。区域港口整合可以促进港口提质增效并有效增强港口间联系，契合实施国家战略实现互联互通的内在需求。

整合趋向的普遍性

本轮我国区域港口整合在发展趋向上的普遍性集中体现在两方面，一是沿海沿江各省市自治区普遍参与，均将推进省域范围内的区域港口整合作为现阶段重要的工作内容；二是参与区域港口整合的各省市自治区普遍性地强化了省级港口集团或港口行政管理机构在区域港口发展中的话语权和引领作用。

具体来看，截至目前，我国沿海各省市自治区（除上海市、港澳台地区）和长江干线各内陆省市（除云南省）均已不同程度地展开了区域港口整合，其中以浙江省为典型代表。2017年8月，交通运输部面向我国沿海沿江省市自治区印发《关于学习借鉴浙江经验推进区域港口一体化改革的通知》，要求各地在学习浙江港口整合经验的基础之上，因地制宜有序推进区域港口一体化发展。在本轮区域港口整合浪潮中，省级层面的作用显著增强，突出表现为省级港口集团的纷纷设立，例如浙江省海港投资运营集团有限公司、江苏省港口集团有限公司、安徽省港航集团有限公司、湖南省港务集团有限公司、辽宁港口集团有限公司等。今年8月6日，山东省港口集团有限公司也在青岛正式成立。“一省一港”趋势明显。其间，部分省份还成立了专门的行政机构以统筹推进区域港口整合，如浙江省于2016年6月组建省海洋港口发展委员会，负责海洋经济和海洋港口发展的宏观管理和综合协调，加强发展规划和改革方案实施。

整合过程的渐进性

纵观各相关省市自治区所推进开展的区域港口整合实践，其整合过程无一不彰显出渐进性特征，具体表现为整合空间的逐步扩展和整合力度的持续加深。

在整合空间方面，各地均大体遵循“从局部到整体”的整合思路，分步骤地稳步推进。例如，浙江省先实现宁波港与舟山港的一体化运营，再逐步整合台州、温州、嘉兴等地国有港口企业资产；再如，山东省先成立山东渤海湾港口集团以整合滨州港、东营港和潍坊港，再以青岛港为平台整合威海港，再组建山东省港口集团有限公司以统筹全省港口资源。

在整合力度方面，各地大体遵循“从股权结构调整到生产经营管理体系调整”的整合思路，以确保区域港口整合的实质性。例如，江苏省通过折价入股等多种形式实现了江苏省港口集团有限公司对沿江沿海八市国有港口企业的股权整合，随后以“区域一体化+专业化经营”为重要抓手，重塑生产经营体系，先后成立长江集装箱事业部、大宗散货事业部等专业化事业部，以及信息公司、物流公司等全资子公司，不断完善生产经营架构。再如，辽宁省通过股权划转、增资入股等形式成立辽宁港口集团有限公司以推进区域港口整合，自该公司成立伊始，便明确了要以组织架构调整为引领全面推进港口整合，强调建立“小总部、大产业”管控模式和贴近市场与客户的生产组织架构，公司采用事业部制，成立了集装箱事业部等七大部门。需要说明的是，在区域港口整合实践中，股权结构调整与生产经营管理体系调整在时间上并非有着严格的先后关系，两者可并行不悖。

整合路径的差异性

由于我国沿海沿江各省市自治区在港口及港口企业数量、港口企业股权结构的复杂程度、港口产业发展规模和发展动力等多方面存有一定的差异，故而在推进区域港口整合的路径方面也存在着明显的差异性。

从主导区域港口整合的企业主体来看，我国区域港口整合在路径上大体可分为三类。

一是以省属国有企业为主导，强调省级港口企业的整合话语权。现阶段，我国已有不少省份通过省级政府出资或依托现有省属国有企业等多种形式组建省级港口企业，作为省域内开展区域港口整合的核心平台。该整合路径具有鲜明的自上而下的权威性，易于在短时间内形成较大规模的整合态势。

二是引入中央企业，共同推进区域港口整合。目前，该整合路径被辽宁省与海南省所采用。辽宁省引入招商局集团参与区域港口整合，以充分利用招商局集团在产业集聚、产城联动以及全球化物流网络运营等方面的突出优势。海南省则是引入中国远洋海运集团，以利用其在海运资源集聚、产业带动和航线布局等方面的优势来推动全省的港航资源整合。

三是各级国有企业广泛参与，港口整合局部化开展。具有代表性的是福建省和广东省。福建省主要依托省交通运输集团在福州及湄洲湾地区、厦门港务控股集团在厦门地区展开区域港口整合。广东省的港口整合更为复杂，其已基本形成以珠三角港口群为主体、粤东和粤西港口群为两翼的港口发展格局，省内目前有广州港集团、盐田港集团、湛江港集团、珠海港控股集团、招商局港口集团等多家大型港口企业，由于涉及的利益主体众多，港口整合难以一蹴而就。现阶段，广州港集团和招商局港口集团作为龙头企业利用自身优势通过签署合作协议、码头投资等多种形式分别展开局部性的区域港口整合。

整合机制的混合性

这一特征在本轮区域港口整合浪潮中集中体现为市场机制与政府干预的相互支撑与补充。

2017年8月，交通运输部印发的《浙江强力推进区域港口一体化改革经验》就明确指出，“市场主导和政府引导相结合是推进港口一体化发展的根本原则”。所谓“市场主导”就是要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，依据市场规则、市场价格、市场竞争来促使资源优化配置，进而实现效益最大化和效率最优化。所谓“政府引导”就是要处理好政府和市场关系，更好地履行政府职能和发挥政府的积极作用。

纵观本轮区域港口整合浪潮，市场通过价格机制、供求机制、竞争机制以及激励和约束机制对区域港口资源进行了有效的优化配置。与此，政府通过简政放权、放管结合、优化服务对区域港口资源整合予以了必要引导和积极支持，并在很大程度上破解了因港口属地化管理而带来的地方保护主义难题。

当前，区域港口整合在我国方兴未艾，区域港口整合的改革效果也有待时间的进一步检验。但不可否认的是，区域港口整合是我国沿海沿江各省市自治区在港口产业发展到一定阶段所展开的宝贵探索和有益实践。我国区域港口整合目前表现出时代性、普遍性、渐进性、差异性和混合性。鉴于受国内外多方因素影响，未来港口产业发展动能存在一定的不确定性，加上区域港口整合本身具有复杂性，区域港口整合值得持续关注与研究。